摘 要

信用体系建设是食品安全的基础性、全局性工作。本文首先分析了食品安全领域的不诚信现象，如添加或使用有害物质，使用变质原料，销售过期食品等。其次介绍了食品安全信用体系建设和研究进展情况。最后对我国食品安全信用体系建设提出了一些对策建议，如建立食品安全行业征信系统，加强对食品生产经营者的全生命周期信用监管，开展食品安全信用联合惩戒，加强农村和小作坊的食品安全信用监管。

关键词

食品安全 ；社会信用体系 ；征信

“简政放权”之后，加快建设社会信用体系，是加强事中事后监管新的重要举措。食品安全事件频发的根源之一是食品生产经营者的诚信缺失，如故意添加有毒有害物质、使用变质原料、销售过期食品等。由于违法成本低、收益高，传统“以罚代管”的监管模式已经难以震慑食品安全违法犯罪分子。为此，我国必须加快建设食品安全领域的社会信用体系，开展跨部门信用联合惩戒，提高食品安全违法犯罪的机会成本。

我国食品安全信用体系建设

进展情况

2004年4月，国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、海关总署八个部委联合印发了《关于加快食品安全信用体系建设的若干指导意见》，提出建立食品安全信用管理体制、信用标准制度、信用信息征集制度、信用评价制度，完善食品安全信用披露制度、信用奖惩制度。

2004年4月 ~2006年4月， 原国家食品药品监督管理局在辽源、大庆、厦门、常德、银川五个城市的肉类、粮食、儿童食品三个行业组织开展了食品安全信用体系建设试点工作。试点工作的主要内容包括加强信用宣传教育，制定信用制度规范，建立管理服务系统。

2009年12月， 工业和信息化部、国家发展改革委、监察部、农业部、商务部、卫生部、中国人民银行、国家工商总局、国家质检总局、国家食品和药品监督管理局 10 个部委联合印发了《食品工业企业诚信体系建设工作指导意见》，提出推进企业诚信文化建设，加快建立企业诚信管理体系，加快诚信信息征集和披露体系建设，建立诚信评价体系，推动诚信服务机构发展，开展诚信试点工作。

2015年11 月，原国家食品药品监督管理总局出台了《关于推进食品药品安全信用体系建设的指导意见》，建立信用信息目录及管理制度，规范信用信息内容，建立食品药品安全信用信息数据库，及时录入信用信息，开展企业信用等级评价，加强信用信息的使用，实现跨部门联合惩戒和守信激励，加强信用信息公开，构建信用信息交换共享平台，开展信用体系建设试点，开展“信用示范企业”创建和宣传教育活动。

2016 年 5 月，国务院印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，提出对食品药品等重点领域和严重失信行为实施联合惩戒。在有关部门和社会组织依法依规对本领域失信行为做出处理和评价基础上，通过信息共享，推动其他部门和社会组织依法依规对严重失信行为采取联合惩戒措施。

2016 年 8 月，原国家食品药品监督管理总局印发了《食品安全信用信息管理办法》。食品安全信用信息包括食品生产经营者基础信息、行政许可信息、检查信息、食品监督抽检信息、行政处罚信息等。县级以上地方食品药品监督管理部门应当对检查、抽检发现问题并作出处罚的食品生产经营者增加检查和抽检频次，并依据相关规定，将其提供给其他相关部门实施联合惩戒。

我国食品安全信用体系研究

进展情况

十多年来，国内一些专家学者从对食品安全社会信用体系建设、食品安全信用信息系统、食品安全信用档案管理等方面食品安全信用体系相关问题进行了研究。

在食品安全社会信用体系建设方面，白凤梅论证了食品安全社会信用体系建设的必要性和技术可行性[1]。张炜达梳理了食品安全信用体系建设历程，阐释了食品安全信用体系的特点、内容、目标、原则的阐释[2]。江振长从分类试点推进、搭建信息平台等方面分析了福建省食品药品安全信用体系建设问题[3]。杨宇和孙中权比较了国内外食品安全信用体系建设情况[4]。

在食品安全信用信息系统研究方面，林凌等人提出了食品安全信用管理系统的基本设计原则，构建了食品安全信用管理系统的基本框架，并对其结构和内容进行了探讨[5]。李咏结合南京市食品药品信用信息平台提出了食品药品安全信用信息平台建设对策[6]。

在食品安全信用档案管理方面，陈玲霞和熊洁探讨了食品安全信用档案管理问题[7]。文晓巍和温思美针对我国推进食品安全信用档案建设中存在的问题，提出了改进和落实食品安全信用档案的若干举措[8]。吴元元认为应围绕信息变量，从信用信息供给主体、公众参与程序、生产经营权法律救济、消费者听证请求权等多重维度对食品安全信用档案制度进行变革和补强[9]。

此外，刘华楠和陈中江提出了肉类食品安全信用评价指标体系，并依据层次分析法和模糊理论建立了一个模糊层次综合评估模型[10]。李芳芳和冷传慧从梳理中国食品安全信用问题的主要表现及其产生原因入手，以共同体机制为视角，对中国食品安全信用问题的解决进行了展望，提出了一些设想[11]。

食品安全信用体系建设

对策措施

加快建设食品安全信用体系，有利于从根本上保障广大人民群众的身体健康和生命安全 ；有利于进一步规范食品市场经营秩序，建立新型的食品安全治理机制。

建立食品安全行业征信系统

征信是指对企业的信用信息和个人的信用信息进行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动。健全食品生产经营者的信用记录是食品安全信用体系建设的基本要求。食品安全监管部门应按照《食品安全法》《征信业管理条例》的有关规定，充分发挥行业、地方、市场的力量和作用，加快建立食品安全行业征信系统。

完善信用信息的记录、整合和应用，是形成守信激励和失信惩戒机制的基础和前提。应把添加或使用有害物质，使用变质原料，销售过期食品等行为，作为食品生产经营者的不良信息。归集、整理食品安全监管部门的行政处罚信息以及公安、人民法院、人民检察院掌握的与食品安全有关的刑事、判决、诉讼信息，建立食品生产经营者的信用档案，并纳入各级政府的法人信用数据库和自然人信用数据库。

支持征信机构开展食品安全领域的征信业务，依法采集、整理、保存、加工食品生产经营者的信用信息，并采取合理措施保障食品生产经营者信用信息的准确性。征信机构要根据食品采购单位、消费者的需求，提供专业化的食品安全征信服务，有序推进食品安全信用服务产品创新。建立健全并严格执行内部风险防范、避免利益冲突和保障信息安全的规章制度，依法向食品采购单位和消费者提供方便、快捷、高效的食品安全征信服务，进一步扩大信用报告在食品安全监管部门行政执法领域中的应用。

加强对食品生产经营者的

全生命周期信用监管

在食品安全领域，信用监管应覆盖食品生产经营者从“注册”到“注销”的全生命周期。以社会信用代码作为一个食品生产经营企业的唯一标识，以身份证号码作为食品生产经营企业法人和食品生产经营个体工商户的唯一标识，把分散在市场监管、卫生健康、农业农村、商务、工信、公安、粮食、法院、检察院等部门的食品安全信用信息关联起来。

研究制定食品安全信用信息共享办法。食品安全监管涉及市场监管、卫生健康、农业农村、商务、公安等多个部门。从近 20 年来发生的食品安全事件来看，许多重大食品安全事件都是跨省区的，乃至全国性的。为此，应在保护隐私、责任明确、数据及时准确的前提下，按照风险分散的原则，建立跨部门、跨地区的食品安全信用信息交换和共享机制，实现任何一个监管部门在任何一个地方都可以了解某个食品生产经营者从登记注册起来的食品安全信用状况。

开展食品安全信用联合惩戒

守信激励和失信惩戒机制直接作用于各个社会主体信用行为，是社会信用体系运行的核心机制。违法成本低是造成我国食品安全问题突出的主要原因之一。对于许多大型食品企业，不怕行政部门的罚款，但怕曝光之后声誉受到影响，特别是销售收入将在一段时间内大幅减少，有的甚至破产倒闭。通过开展食品安全信用联合惩戒，可以提高食品生产经营企业违法的机会成本。

在现有行政处罚措施的基础上，健全食品安全失信惩戒制度。建立食品生产经营者信用承诺制度、食品安全失信黑名单制度和市场退出机制。完善失信信息记录和披露制度，结合食品生产经营者的失信类别和程度，使失信者在市场交易中受到制约。例如，对失信的食品生产经营者依法进行信用提示、警示、公示，采取降低信用等级、进行行政处罚等惩戒措施，构成犯罪的依法追究刑事责任。

建立多部门、跨地区的食品安全信用联合奖惩机制。通过食品安全信用信息交换共享，实现多部门、跨地区信用奖惩联动，使守信者处处受益、失信者寸步难行。在食品行业市场准入、资质认定、行政审批、政策扶持等方面实施信用分类监管，在行政管理中实行信用报告、信用承诺和信用审查制度。在政府采购、财政资金项目申报、评奖评优等方面，对失信的食品企业实行“一票否决”制度。通过实现食品安全信用信息全国联网查询，杜绝一些食品生产经营者“打一枪换一个地方”的机会主义。

加强农村和小作坊的食品安全信用监管

《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》提出实施农村信用体系建设工程、小微企业信用体系建设工程。农村是食品安全问题频发的地区，小微企业是食品安全问题的重点治理对象。为此，要把食品安全作为农村信用体系建设工程、小微企业信用体系建设工程的重要内容。

我国最大的食品市场是农村。由于种种原因，大量无生产日期、无生产厂家、无产品保质期的“三无”食品和假冒伪劣食品充斥农村市场，加上一些农民长期养成的“不干不净，吃了没病”的错误观念和不良饮食习惯，给广大农民的身体健康造成很大危害。在我国农村开展“放心店”，在农贸市场开展“放心摊位”等食品安全信用示范工作，对诚信经营的商户授予诚信标识，可以正向引导农民消费。

近年来，一半以上的食品安全问题是由小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩（简称“四小”）造成的。截至 2018 年 5月，全国从事食品生产经营的市场主体有1367万家，其中大部分是 10 人以下的小微企业和个体经营户。在城市开展食品生产加工小作坊和食品摊贩食品安全信用示范工作，对诚信经营的商户授予诚信标识，可以正向引导市民消费。

作者简介

张琳琳，教授，北京开放大学城市管理学院院长，主要从事行政管理研究

金江军，博士，副研究员，中共中央党校政法教研部，主要从事行政管理研究